再论人格权的独立成编/王利明

作者:法律资料网 时间:2024-05-19 23:17:57   浏览:9993   来源:法律资料网
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再论人格权的独立成编

王利明 中国人民大学法学院 教授 博士生导师


在社会主义法律体系形成之后,我国的立法工作进入一个新的阶段,民法典的制定已成为立法工作的重心。但是,在民法典的制定过程中,对于人格权是否应独立成编的问题,仍然存在争议。笔者曾经在多年前呼吁在民法典中将人格权独立成编,[1]但关于人格权独立成编的理由,尚有一些余论,在此提出以供讨论和参考。

一、人格权独立成编符合民法注重人文关怀的发展趋势

迄今为止,有关我国人格权独立成编的讨论主要集中于民法的外在体系层面。例如,苏永钦教授曾经从“形式方面的六项规则”和“实体方面的六项规则”对人格权独立成编的必要性提出了质疑。[2]但是,其讨论分析主要聚焦于形式美感,对于价值层面的意义并未作充分的分析。笔者认为,对这一问题的讨论,形式层面的分析固然需要,但价值考量更为重要。

笔者认为,民法价值体系的发展为人格权独立成编提供了坚实的基础。在传统民事权利体系中不存在与财产权等量齐观的独立人格权,民事权利仍然是以财产权为核心进行构建的。在这样的体系下,其核心价值是意思自治,强调交易的自由、财产的支配和个人的责任。但是,20世纪的两次世界大战使人们深感人权被侵害的切肤之痛,因此在第一次世界大战尤其是第二次世界大战以后人权运动获得了蓬勃发展,从而极大地促进了人格权制度的迅速发展,对人格尊严、人的保护也提到了一个更高的层次。例如,《德国基本法》将人格尊严保护规定为法律的基本原则,并通过“一般人格权”等法律技术,对民法上的争议发挥间接乃至直接的影响。此后,以人格尊严保护为内容的判例大量产生。法国于1970年7月17日颁布法令,在其民法典第9条中规定:“任何人均享有私生活受到尊重的权利”。其他国家也相继通过法典化乃至再法典化的过程或者通过判例的发展,强化对人格权的保护。尤其应当指出的是,民法逐渐确立了保护生命健康、人格尊严的价值优越于意思自治的价值取向,如禁止从事有损于人格尊严的支配行为,达成免除人身伤害责任的合意无效,等等。在此观念下,两大法系基本上已经就强化保护人格权达成初步的共识。随着对人权保护的强化,人们越来越重视精神权利的价值,重视个人感情和感受之于人存在的价值,重视精神创伤、精神痛苦对人格利益的损害。[3]因此,在当代民法中,人格权的地位已经越来越凸显,形成了与财产权相对立的权利体系和制度,并相较而言更加重要。这种发展趋势“对整个民法的体系正在产生重大影响,并引起民法学者对重新构建民法体系加以反思”。[4]

在当代民法中,价值体系已经呈现出多元发展的趋势,其中最明显的表现是意思自治受到限制;与此相对,人文关怀在价值体系中日益凸显其重要性,并且代表了未来民法的发展趋势。从我国未来民法典所肩负的使命来看,其应当以人文关怀作为构建民法典的价值基础,将人的尊严和自由作为与意思自治同样重要的价值,并贯彻在民法的制度和体系之中。在规范财产权利和财产流转时,除了要维持既有的财产权体系之外,还应增加独立成编的人格权制度和侵权责任制度,以弘扬人文关怀精神。在民法典中,人文关怀精神的引入在民法体系方面的体现,首先就表现在应当将人格权单独作为民法典的一编。因为在整个民法之中,最直接最充分地体现对人的尊重和保护的,正是人格权法。换言之,人格权独立成编,在价值层面上的意义就是要弘扬民法的人文关怀精神,充分体现民法对人的高度尊重、关怀和保护。

通过人格权独立成编弘扬民法人文关怀的基本价值,具有十分重要的现实意义。众所周知,在中国几千年的封建社会,个人人格、人权不受尊重,人格尊严长期受压抑。新中国成立以后,伴随着人民当家作主制度的建立,公民个人的政治地位获得尊重,但几千年的封建传统仍然没有从根本上得以消除,以至于在“文化大革命”期间,对人性的摧残和人格的忽视都达到了无以复加的地步。党的十一届三中全会以后,中央拨乱反正,社会主义民主和法治建设不断加强。与此同时,对人权的保护也不断强化。随着《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)对人身权第一次在法律上进行全面的确认和保护,人权保护条款被写入宪法,一些保护弱势群体的特别法(未成年人保护法、残疾人权益保障法等)的颁布,中国在人权保护上进入了一个新时期。在我国已成为世界第二大经济体、物质财富有相当的积累、人民生活有明显改善的情况下,“我国民事立法不仅需要为市场经济奠定基本框架和规则,还要承担人文关怀这一更高目标”,[5]实现人的全面发展。在物质财富增长的同时,精神生活上的需求也同样要得以尊重。人格权独立成编,对于进一步全面确认和保护人格权并赋予民事主体以排斥他人非法干涉和侵害的效力,使个人能够据此同一切“轻视人、蔑视人,使人不成其为人”的违法行为作斗争,必将产生巨大的宣示效应。更重要的是,设立独立的人格权编能够切实地在价值层面上体现对人的关爱、人的保护和人的尊重,为最终实现人的全面发展提供制度支持,也为我国长治久安、人民生活幸福美满提供保障。

应当看到,形式美感固然是必要的,但其重要性与价值层面的重大意义相比仍然应退居其次。根据哲学上“内容决定形式”的一般理论,人格权在民法典中的体例编排属于形式问题,此种形式是由人格权法所应当规定的内容所决定的。也就是说,形式的编排不能影响到人格权制度内容的表达。民法典体系的设定应重点考虑价值上的妥当性和各项民事法律制度间的逻辑性,而不应完全只注重形式上的美感。只有在处理好重大的价值问题后,才应考虑民法典的形式美问题。换言之,就价值妥当性与形式美感的关系而言,首要考虑的是正确的价值取向,这也是我们构建民法典体系和内容的出发点。

二、人格权独立成编符合民事权利体系的发展需要

民事权利体系的构建是法治建设的重心。法治的核心就是规范公权,保障私权。完整的私权体系,是一个社会法治建设的重心所在。但是,民事权利体系并不是封闭的,而是开放的、与时俱进的。从民事权利的发展趋势来看,其最重要的表现就是人格权的发展。这具体表现在以下几点:(1)隐私权。隐私权经历了从无到有的发展,目前已成为各项人格权中的核心性权利之一。甚至在美国等国家,隐私权已被提升为宪法性权利。最近一百多年来,隐私权的内涵和外延不断扩张。法国1970年修改其民法典,隐私权被纳入民法典作为第9条加以规定,“任何人均享有私生活受到尊重的权利”遂成为一项基本法律原则。德国法官则根据《德国基本法》所确立的“人格尊严不受侵犯”原则发展出了一般人格权,将维护人的尊严和人格自由发展的价值体现在私法之中。[6]从1968年到1978年,美国联邦和一些州也制定了相应的法律法规来强化对隐私的保护。[7](2)自主决定权。个人自主决定日益成为独立的民事权利。自主决定就是指个人选择自己的生活方式、决定自己的私人事务等方面的自由。民事主体受欺诈、胁迫时,可根据自主决定权直接获得侵权责任法上的救济。[8](3)公开权。公开权(publicity rights)又称为形象权,指公民对自己的姓名、肖像、角色、声音、姿态以及图像、卡通人物形象等因素所享有的进行商业利用和保护的权利。对于公开权究竟属于知识产权还是人格权,学界目前仍然存有争议。[9]但不可否认的是,其与人格利益有密切的联系,因此也可以部分地适用人格权法的相应规则加以调整。(4)个人信息资料权(personal datarights)。个人信息资料的内容与隐私权虽然有所联系,但也有重要区别。其是指与特定个人相关联的反映个体特征的具有可识别性的符号系统,包括个人出生、身份、工作、家庭、财产、健康等各方面信息的资料。在这一概念的用语上,欧美之间存有分歧:美国人用侵犯隐私概括在互联网中泄露他人信息的行为,而欧洲学者则倾向于适用信息保护规则。[10]从这个意义上看,个人信息资料权有独立的权利内涵,可以成为一项人格权。[11]当然,作为一种人格权,个人信息资料的保护方式与传统人格权也有所区别。个人信息资料保护的重心在于限制对个人信息资料的搜集和利用。

人格权是现代社会最容易受到侵害的权利。随着高科技的发展,如针孔摄像机、远程摄像机、微型录音设备、微型窃听器、高倍望远镜、卫星定位技术的出现,过去科幻小说中所言的在苍蝇上捆绑录音、录像设备的技术在今天已成为现实。个人隐私无处遁身,并且正受到前所未有的威胁。为了公共安全和公共利益,需要在公共道路、公共空间等地方设置监视、监控设备,由此也带来了如何区分个人隐私与公权力之间界限的难题。互联网的发展使我们进入了一个全新的信息时代,博客、微博的发展使信息传播进入了全新的时代。据统计,目前已有5亿网民、4 000万个博客,在一些博客中确实存在着披露隐私、毁损名誉等内容。“人肉搜索”的司空见惯,使得每一寸角落都被置于公众视野之中。基因、生物技术的发展以及试管婴儿等科技对生命、身体、健康等人格权提出了新的挑战,民事权利尤其是人格权受到侵害的可能性不断增大,后果也较以往更为严重。可以说,在高科技给人类的发展带来巨大便利的同时,也对民事权利特别是人格权的保护带来了巨大挑战。如何有效保护人格权益,是当代法律制度面临的新课题。法律的发展,应当主动回应这些经济、社会需求,而不是固守既有规则,回避这些问题。作为保护民事权利的基本法律,民法在此方面应主动承担其应有的责任。只有在民法典中将人格权独立成编,才能使人格权法具有宽裕的空间展示其全部内容,使其保留继续发展的空间,这样也才能适应现代社会对于人权观念以及人格权制度发展的需要。[12]

从民事权利体系的发展趋势来看,一方面新型民事权利大多产生、发展于人格权领域,人格权成为民事权利体系最重要的增长点;另一方面,在人格权类型中,有关权利如隐私权等在整个民事权利体系中的地位也日益上升。有鉴于此,在以民事权利为核心构建民法体系的背景下,便有必要通过适当的制度调整乃至体系调整来回应民事权利体系的发展变化,修正既有的体系框架,以最大限度地回应现实需求,同时为法律未来的进一步发展奠定良好的制度和体系基础。正是因为一些新型人格权不断产生以及其在民法中的重要性日益凸显,人格权独立成编越来越有合理性。可以说,在民法典中建立全面、完善、独立的人格权制度,以实现《中华人民共和国宪法》第33条第3款规定的“国家尊重和保障人权”目标,是时代发展的需要,是我们这个深受数千年封建专制之苦的民族的现实需要,而将人格权制度有机和谐地融入民法典正是新时代赋予中国民法学者的难得机遇。

还需要指出的是,人格权独立成编也是民法以权利为核心构建民法典传统的自然演进。例如,根据法国民法理论,民法典和民法学理论的基本内容都是围绕主观权利展开的。[13]日本民法学者松尾弘教授认为,近代民法典的体系就是权利体系。[14]而日本民法体系就是根据“以权利为中心”思想而构建的。其实潘德克顿体系在民法典的分则部分也是以权利的区分为标准展开的。在现有体系下,既然物权、债权、继承权能够独立成编,在人格权经历了长足的发展壮大后,以独立成编的方式将其纳入到现有体系中来,恰恰是符合民法典“以权利为中心”进行体系编排的思想理念的,而不是对这一理念的背离。从这个意义上说,人格权独立成编不仅回应了现实需要,而且也能够与既有体系完美结合并使既有体系更加完善。

三、人格权独立成编与民法总则的制定并不矛盾

在民法典的下一阶段制定过程中,应尽快进行民法总则(总则编)的立法工作,但民法总则的制定与人格权法必须协调一致。有些学者担心,离开了人格权,民法总则将不完整;或认为人格权与人格制度不可分离,因此应在民法总则中对人格权加以规定,以凸显其应有的重要价值,体现其与作为民事主体的人的不可分离性。[15]这种看法虽然不无道理,但其在以下几个方面仍然值得商榷。

应当看到,突出人格权的重要性,并不必然意味着应将其放在民法总则之中。无论怎样,虽然其与主体密切关联,但人格权毕竟还是一种权利。正是基于此,《中华人民共和国侵权责任法》(以下简称《侵权责任法》)才将其作为一种独立的权利而加以保护。人格权虽然与人格有密切联系,但人格权是以人格尊严、人格独立和人格平等为基本价值理念,而且人格权的行使也有助于主体制度的完善。认为人格与人格权不可分离、人格权应该为主体制度所涵盖的观点至少在理论上存在以下缺陷:(1)此种观点未能将权利与主体资格在法律上作出区分;(2)此种观点未能解释人格利益是否能够作为权利并应当受到侵权责任法的保护。[16]事实上,人格和人格权是两个不同的概念,人格权和作为主体资格的人格不是同一概念。正如日本民法学家星野英一教授所言:“人格不仅仅是指法律主体地位,在另外一个层面,还包括了人格利益。”[17]

笔者认为,人格权应当与主体制度相分离,作为民事权利的一种类型而在分则中加以规定。其原因在于:(1)从人格权作为一项独立权利的角度来看,人格权独立成编更合乎民法典“总—分”体例的做法,应将其放在分则中独立地加以规定,而不是放在总则编。相反,传统总则编中的相关制度如时效、法律行为等也同样适用于人格权制度;若将其放在总则编,则会产生体系上的冲突。而且,将人格权放在总则编中与法律行为的一般规范、代理制度、时效制度等一起规定,反而会降低其事实上的重要性。(2)主体制度无法调整生命、健康、名誉、肖像、隐私等各种具体的人格关系,具体的人格关系只能通过人格权制度予以调整。(3)人格权要受到侵权责任法的保护,就必须使这种权利与主体资格相分离。人格利益如果不能形成独立的权利而仍然为主体资格的一部分,则一旦受到侵害,侵权责任法就不能予以保护,受害人遭受的损害就不能得到补救,因此人格权受到保护的前提是其必须与人格相分离。主体资格本身只是强调了一种人格的平等和作为民事主体的能力,其本身不涉及人格被侵害的问题。某人实施了侵权行为,对他人的人格利益造成侵害,进而产生了侵害人格权的责任,这些显然也不是主体制度所能解决的问题。人格权受到某种限制或克减并不会影响权利人的主体资格,只会影响民事主体的具体人身利益而已。[18](4)如果将人格权在主体制度中作出规定,在立法技术上也存在问题。[19]人格权法与主体制度相分离而在分则中加以规定,此种立法体例有利于与侵权责任法的衔接。因为首先列举各项权利,在权利被侵害之后再设计有关的救济措施,也是逻辑上比较周延的做法。而将人格权置于民法总则中加以规定,容易与侵权责任法脱节。(5)当代民法典本身应有的逻辑结构决定了人格权法必然以独立的形式出现于民法典之中。人、物、家庭是民法典赖以立足的最基本的支柱。现有民事主体制度的主要内容为民事权利能力和民事行为能力制度,解决的仅仅是享有民事权利的资格和条件。而民事权利的基本范畴,就包括财产权和人身权两大部分。在作为财产权的物权和债权都分别独立成编的前提下,很难理解人格权为什么不能独立成编。

在未来民法典法总则编的构建中如何处理好主体制度与人格权的关系,值得认真思考。原则上具体人格权的确认及其类型等规定,不应在总则编中加以规定。[20]然而比较复杂的问题是,涉及公民姓名、生命健康、身体等的人格权具有突出的固有性,与主体的确难以分割,其究竟应在人格权法还是在总则编中也有所规定,确实是一个难题。笔者认为,《民法通则》的立法设计其实已经表明了人格权与主体分别加以规定的传统。实践证明,这是一个可行的做法。至于法人的名称、名誉等人格权,原则上应当由人格权法加以规定。从法律上说,对于法人是否有人格权的问题,迄今为止仍然存在争议,但《民法通则》宣示了法人的人格权,而且司法实践中对此也有所保护,这已经表明了法律对法人人格权的肯定。虽然从救济方式上,法人人格权不适用精神损害赔偿等救济形式,但人格权保护的其他方法对其仍然是适用的。

四、独立成编的人格权法并不与《侵权责任法》相冲突

《侵权责任法》已经颁行并将成为未来民法典独立一编的现实,对人格权独立成编必然产生一定的影响。我国民法学界担忧的是,《侵权责任法》已经在相关法条中规定了大量人格权保护的救济规则,如《侵权责任法》第2条在全面列举所保护的权利范围时,共列举了18项权利,其中近半数被列举的权利是人格权;尤其是《侵权责任法》第15条规定了8种侵权救济方式,这些救济方式都可以适用于人格权的侵害;《侵权责任法》第22条规定的精神损害赔偿也同样可适用于人格权的侵害。在人格权已经纳入侵权责任法的保护范围后,似乎就没有太大必要单独规定人格权。笔者认为,此种看法虽然不无道理,但值得商榷。

应当看到,《侵权责任法》为强化对受害人的救济,突破了传统民法将侵权救济限制在损害赔偿的模式,采用多种方式对受害人加以救济。这不仅是我国长期以来司法经验的总结,也是我国法律保护受害人的需要,具有中国特色。但是,这并不意味着《侵权责任法》即可完全替代人格权法。这是因为,根据《侵权责任法》第2条的规定,我国侵权责任法保护的范围是非常宽泛的,不仅包括人格权,还包括诸如物权、知识产权等绝对权。然而,这并不是说我们没有必要再在侵权责任法外就各项绝对权的具体内容加以规定。恰恰相反,若不对各项绝对权的具体内容加以详细规定而徒有侵权救济规则,就无法准确而全面地保护这些权利。实际上,无论是物权、知识产权还是其他类型的绝对权,在侵权责任法之外,都有更为详尽的法律规则对其具体内容作出规定。这一逻辑同样适用于人格权。当然,人格权法的规定,与诸如物权、知识产权法的规定,在侧重上可能有所区别。总之,在很大程度上,侵权责任法只是权利保护和救济的制度之一,无法替代人格权法上的其他制度。具体来说,这可以从如下四个方面加以分析。

1.从权利的类型来看,侵权责任法无法确认人格权的种类及每一种权利项下的具体类型

《侵权责任法》虽然列举了8项人格权,但这种列举显然是不全面的。例如,《侵权责任法》对身体权、个人信息资料权等权利就没有加以列举;一些新型的人格权如公开权等,更未涉及。尤其需要指出的是,各种人格权自身还有一个类型化的问题,而这个类型化是侵权责任法无法解决的。所谓类型化,就是指通过某一类事物进行抽象、归类,从而对不确定概念和一般条款进行具体化。“类型化是以事物的根本特征为标准对研究对象的类属划分。”[21]德国学者考夫曼就认为:“概念而无类型是空洞的,类型而无概念是盲目的。”[22]类型化使权利内涵更为清晰。只有通过这种类型化的列举,才能准确界定各种权利不同的边界。就人格权而言,各种权利都有必要进行进一步的类型化。例如,隐私权就可以进一步类型化为独处的权利、个人生活秘密的权利、通信自由、私人生活安宁、住宅隐私,等等。就个人生活秘密而言,又可以进一步分类为身体隐私、家庭隐私、个人信息隐私、健康隐私、基因隐私等;甚至根据不同的场所,又可以分为公共场所隐私和非公共场所隐私等。这些不同的隐私,因为类型上的差异,在权利的内容以及侵权的构成要件上都可能有所差异。对于如此纷繁复杂的权利类型,侵权责任法作为救济法的特点决定了其不能涉及,也无法涉及。侵权责任法只能够在这些权利遭受损害以后对其提供救济,而无法就权利的确认和具体类型进行规定。就此而言,人格权法的功能是侵权责任法所无法替代的。

2.从权能的角度来看,侵权责任法也无法确认每一种人格权的具体作用
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铁岭市人民政府办公室关于印发铁岭市一站式办公服务中心各类事项审批等3个暂行办法的通知

辽宁省铁岭市人民政府办公室


铁岭市人民政府办公室文件

铁政办发[2002] 69 号

关于印发铁岭市一站式办公服务中心各类事项审批等3个暂行办法的通知

各县(市)区人民政府,市政府各部门、各直属机构:
经市政府同意,现将《铁岭市一站式办公服务中心各类事项审批暂行办法》、《铁岭市一站式办公服务中心办理事项管理暂行办法》、《铁岭市一站式办公服务中心重大事项联审暂行办法》印发给你们,请认真贯彻执行。

二OO二年七月十二日





铁岭市一站式办公服务中心
各类事项审批暂行办法

为简化审批程序,提高办事效率,特制定铁岭市一站式办公服务中心(以下简称“中心”)各类事项审批(包括核准、审核,下同)暂行办法。
一、一般事项直接办理制
1.一般事项的范围
一般事项指程序简便、可当场或当天办结的事项,主要包括下列申请事项:
(1)市公安局受理的单行线、禁行线通行审批,占道、挖掘审批,边境通行证等;
(2)市民政局受理的社会团体注册登记;
(3)市经贸委受理的市级审批权限内外商投资企业技术改造(技术引进)非限制类简单项目可行性研究报告等;
(4)市外经局受理的外商投资企业进口物资等;
(5)市建委受理的建筑工程施工许可证核发等;
(6)市地税局受理的税务登记;
(7)市国税局受理的税务登记;
(8)市环保局受理的夜间建筑施工作业许可等;
(9)市招商局受理的引荐域外资金确认书等;
(10)市劳动和社会保障局受理的社会劳动力用工审批等;
(11)市林业局受理的木材运输证核发等;
(12)市技术监督局受理的代码证;
(13)其他部门受理的一般事项。
2.一般事项的办理
一般事项采取直接办理制,其基本程序为:
(1)服务对象申报材料齐全的一般事项,窗口工作人员必须即收即办,当场办结;
(2)服务对象申报材料不全而影响审批的一般事项,窗口工作人员必须一次性明确告知补办材料,在服务对象补齐材料后当场办结。
二、特殊事项承诺办理制
1. 特殊事项的范围
特殊事项指涉及1至2个主管部门,需经审核或现场踏勘的申请事项,主要包括下列申请事项:
(1)市公安局受理的各种出国出境证和消防管理证照等;
(2)市国土局受理的采矿许可证发证以及土地登记发证;
(3)市外经局受理的外商投资项目审批;
(4)市建委受理的建设项目供水。房屋产权登记发证、建设项目证书核发、建设项目综合验收等;
(5)市工商局受理的国有、集体、外资企业和个体工商户的开业、变更、注销注册登记等;
(6)市环保局受理的建设项目环保审批等;
(7)市卫生局受理的卫生许可证等;
(8)市劳动和社会保障局受理的市属以上企业职工退休审批;
(9)市交通局受理的道路运输业经营许可、航运营运证、许可证、所有权证书等;
(10)市林业局受理的林木采伐许可证等;
(11)其他部门受理的特殊事项。
2.特殊事项的办理
特殊事项采取承诺办理制,其基本程序为:
(1)服务对象向“中心”有关窗口提出申请;
(2)“中心”有关窗口受理申请,并当场初审申报材料,服务对象申报材料齐全的,应出具《一站式办公服务中心窗口承诺件通知书》,按不同申请事项明确承诺相应的工作时限;服务对象申报材料不全但不影响审批的,应出具尸站式办公服务中心XX窗口补办件通知书入一次性明确告知服务对象需补办的事项,工作时限从服务对象补齐材料之日起计算;
(3)窗口工作人员应将承诺事项按“承诺件的管理”办法向“中心”和主管部门报告;
(4)主管部门领导应尽快组织人员审核或现场踏勘,在承诺时限内作出处理决定,并将处理决定和相关材料转交服务窗口;
(5)服务对象在时限到期时,凭通知书到原受理窗口查询办理结果,如对办理结果持有异议,可向“中心”监查科投诉。
三、重大事项联合办理制
1.重大事项的范围
重大事项指所有基建项目、技改投入 500万元以上项目和其他需由3个以上主管部门审批的申请事项。
2.重大事项的办理
重大事项采取联合办理制,其基本程序为:
(1)服务对象应按不同的申请内容向窗口责任部门提出申请:基建项目、房地产项目等重大事项的受理窗口责任部门为市计委;技术改造等重大事项的受理窗口责任部门为市经贸委;城市公用事业的受理窗口责任部门为市建委;个体商贸业的受理窗口责任部门为市工商局;其他重大事项视具体情况,以审批程序的最后审批把关部门为责任单位;
(2)责任窗口受理重大事项后,必须按“联办件的管理”办法予以办理;
(3)‘中心”主持召开联审会议,协调各有关部门联合办理重大事项。
四、上报事项负责办理制
1.上报事项的范围
上报事项指需报上级审批的申请事项。
2.上报事项的办理
上报事项采取负责办理制,其基本程序为:
(1)服务对象向窗口部门提出申请;
(2)窗口工作人员受理申请,确认为上报事项后,应出具《一站式办公服务中心XX窗口承诺件通知书》,明确承诺该事项在本市的办理时限;
(3)受理部门为办理责任部门,要采取一包到底的办法,在一定时限内积极与上级部门联系,帮助办理,办理结果及时报“中心”业务科。
五、控制事项明确答复制
1.控制事项的范围
控制事项指国家明令禁止,不符合国家、省、市有关政策,不符合铁岭市总体发展规划的申请事项。
2.控制事项的办理
控制事项采取明确答复制,其基本程序为:
(1)服务对象向有关窗口部门提出申请;
(2)窗口工作人员审查申报材料,如能够当场或当天认定为控制事项的,应当场或当天认定,并将申请事项按“退回件的管理”办法予以处理;如项目内容较为复杂,无法当场或当天决定的,可按“承诺件的管理”办法予以处理,在承诺时间内会同有关人员共同审议,作出明确答复;
(3)服务对象如对申请事项的答复持有异议,可向“中心”业务科投诉。
六、有关要求
窗口工作人员要增强工作责任心,及时办理各类申请事项。窗口各成员单位要落实专门人员办理“中心”转交的各类申请事项,在承诺时间内办结,如遇双休日或法定节假日,可按规定顺延办结时间。
本办法由铁岭市一站式办公服务中心负责解释。
本办法自发布之日起执行。


铁岭市一站式办公服务中心
办理事项管理暂行办法


为加强对办理事项的管理,方便服务对象,提高办事效率,特制定铁岭市一站式办公服务中心(以下简称“中心”)办理事项管理暂行办法。
一、即办件的管理
1.即办件的认定
程序简便,可当场或当天办结的一般性申请事项,均属即办件。
2.即办件的管理
(1)即办件必须即收即办,直接办理;
(2)各窗口实行即办件报表制度,对办结的即办件要填写“中心”统一印制的报表,报“中心”业务科汇总。
二、退回件的管理
1.退回件的认定
有下列三种情形之一的申请事项,均属退回件:
(1)服务对象正式向窗口申请,其申报材料中缺少主件;
(2)服务对象申报材料齐全,但经窗口初审,项目内容明显不符合国家、省、市有关政策和铁岭市总体发展规划要求的;
(3)申报件经现场踏勘、调查、核实,不具备批准条件的。
2.退回件的管理
(1)服务对象提出申请后,工作人员如能够当场或当天认定为退回件的应当场或当天认定,如项目内容较为复杂,无法当场或当天决定的可会同有关人员共同审议或踏勘,但最迟不超过3天;
(2)各窗口买行退回件登记制度,凡属退回件的,须填写《一站式办公服务中心XX窗口退回件通知书》,一式三联,其中第一联存窗口,第二联报“中心”业务科,第三联交服务对象;
(3)服务对象对退回件有异议的,可持退回件通知书到“中心”业务科申请复核,由业务科会同有关部门予以复核裁定。
三、补办件的管理
1.补办件的认定
有下列三种情形之一的申请事项,均属补办件:
(1)服务对象的申报材料中已有主件但未携带的;
(2)服务对象的申报材料中非主体材料不全,服务对象承诺补齐的;
(3)服务对象的申报材料主体完整,少数附件不全但不影响审批的。
2.补办件的管理
(1)补办件首先必须收件,并填写“中心”统一印制的《一站式办公服务中心XX窗口补办件通知书》,一式三联,其中第一联存窗口,第二联当天随统计报表一并报“中心”业务科,第三联交服务对象,《通知书》必须一次性明确告知服务对象需补办的事项;
(2)补办件的办事时限从服务对象补齐材料之日起计算。
四、承诺件的管理
1.承诺件的认定
服务对象涉及1至2个主管部门,需经审核或现场踏勘的申请事项,均属承诺件。
2.承诺件的管理
(1)承诺件收件后,须填写“中心”统一印制的《一站式办公服务中心XX窗口承诺件通知书》,一式四联,其中第一联存窗口,第二联报“中心”业务科,业务科经登记后移交监察科,第三联报审批部门领导,第四联交服务对象,《通知书》应明确承诺办结时限;
(2)承诺件受理窗口的工作人员应及时向部门领导汇报承诺内容,尽快组织人员审核或踏勘;
(3)承诺件必须在公开承诺时间内办结,不得随意延长办理时间;
(4)未在承诺时限内办结的承诺件,服务对象可向”中心”监察科投诉。
五、联办件的管理
1.联办件的认定
有下列两种情形之一的申请事项,均属联办件:
(1)服 务对象的申请属于基建项目或技改投入 500万元以上的项目;
(2)服务对象的申请需经 3个以上主管部门审批。
2.联办件的管理
(1)联办件的受理部门为市计委、市经贸委、市建委、市工商局等;
(2)基建项目、房地产项目等重大事项联办件的受理责任部门为市计委;技术改造等重大事项联办件的受理责任部门为市经贸委;城。市公用事业联办件的受理责任部门为市建委;个体商贸业联办件的受理责任部门为市工商局;其他重大事项视具体情况,以审批程序的最后审批把关部门为责任单位;
(3)窗口工作人员受理联办件后,应填写“中心”统一印制的《一站式办公服务中心XX窗口联办件通知书》,一式三联,其中第一联存窗口,第二联报“中心”业务科,第三联交服务对象;
(4)责任窗口部门应立即通知各有关部门;
(5)“中心”应与联办件的责任部门联系,协调各有关部门联合办理;
(6)有关窗口必须根据联办件的内容,在承诺时限内办结,“中心”应加强对窗口工作人员的管理,杜绝随意退件现象的发生,提高各类收件的办理质量。


铁岭市一站式办公服务中心
重大事项联审暂行办法


为进一步明确重大事项联办操作程序,规范完善联审制度,特制定铁岭市一站式办公服务中心(以下简称“中心”)重大事项联审暂行办法。
一、重大事项联审范围
重大事项指所有基建项目、技改投入500万元以上项目和其他需由3个以上主管部门审批的申请事项。
二、重大事项审批责任单位
联办件审批实行责任单位牵头负责制,即从项目的主项受理到综合验收,由责任单位对其各个环节的审批跟踪负责。
1.基建项目、房地产项目等重大事项的审批责任单位为市计委。
2.技术改造等重大事项的审批责任单位为市经贸委。
3.城市公用事业的审批责任单位为市建委。
4.个体商贸业的审批责任单位为市工商局。
5.其他重大事项视具体情况,以审批程序的最后审批把关部门为责任单位。
三、重大事项联合办理程序
1.各窗口受理的事项认定属于联办范围的,应立即与该事项的审批责任单位联系,审批责任单位确认后,通过有关窗口分别受理,并同时填写“中心”统一印制的《一站式办公服务中心XX窗口联办件通知书》,一联报“中心”业务科。
2.责任单位应及时督促、检查各有关窗口的资料准备,审查落实情况。需召开联审会议的,由“中心”通知有关部门组织联审。
3.有2个或2个以上审批环节的项目,前一环节审批完毕后,审批责任单位和有关窗口应帮助指导服务对象尽快准备好各种文件、图纸资料,实行跟踪服务。服务对象再次申报后,按上述条规定办理。
四、联审会议
1.联审会议由“中心”领导主持。
2.联审会参加对象:参加对象由责任单位提出,与“中心”商定后通知。
3.联审会要求。
(1)责任单位要责成服务对象准备好有关资料,会议前两个工作日将联审资料报送“中心”业务科。“中心”通知有关单位参加联审,并将联审资料送达。
(2)参加联审单位接到联审会议通知后,应派本单位主管审批的领导出席,因特殊情况领导不能出席的,必须指派代表参加,无故缺席的视为同意联审会意见,应办理相关手续,并承担相应责任。如要求服务对象补办有关手续、资料的,参加联审单位应在会上帮助指导,并提供补办手续的空白表格等资料。
(3)联审会统一由“中心”组织安排,需现场踏勘的,由“中心”和牵头责任单位组织集体踏勘。
(4)联审会应形成会议纪要,纪要由“中心”领导签发。联审会审查通过的事项,有关窗口必须在规定承诺时限内核发有关文件和批准证书。
4.为简化联审程序,减少会议,对一些联审范围内的小项目。简单项目,实行“联办项目审批联系单”制度。“中心”将联审资料和“联系单”送达后,各窗口应在2天内完成,并报“中心”业务科和责任单位。各窗口在“联系单”上签署意见后,视同联审会议的决定,应在规定时间内办结。
5.联审会涉及未进“中心”的单位,有关单位也应按此办法执行。


山东省地质环境保护条例

山东省人大常委会


山东省地质环境保护条例


山东省人民代表大会常务委员会公告
     (第7号)

《山东省地质环境保护条例》已于2003年7月25日经山东省第十届人民代表大会常务委员会第三次会议审议通过,现予公布,自2003年9月1日起施行。
  山东省人民代表大会常务委员会
  2003年7月25日
  
  第一章 总 则
  第一条 为保护和改善地质环境,防治地质灾害,保护公共财产和公民生命财产安全,促进经济和社会的可持续发展,根据国家有关法律、法规,结合本省实际,制定本条例。
  第二条 在本省行政区域内从事矿产资源勘查开采、地质遗迹保护、地质灾害防治以及工程建设等与地质环境有关的活动的,应当遵守本条例。
  本条例所称地质环境,是指影响人类生存和发展的各种岩体、土体、地下水、矿藏等地质体及其活动的总和。
  地震灾害防御,不适用本条例。 
  第三条 地质环境保护应当坚持积极保护与合理开发利用的原则。
  第四条 县级以上人民政府应当加强本行政区域内地质环境保护工作的领导,组织制定地质环境保护规划,作为环境保护规划的组成部分,纳入国民经济和社会发展计划。
  第五条 县级以上人民政府地质矿产行政主管部门负责本行政区域内地质环境保护的监督管理工作。
  县级以上人民政府建设、农业、林业、水利、交通等部门依据有关法律、法规规定做好地质环境保护的有关工作。
  第六条 县级以上人民政府地质矿产行政主管部门应当根据本行政区域内地质环境实际,组织建立地质环境监测网络,完善监测设施。
  省人民政府地质矿产行政主管部门应当定期发布本省的地质环境状况公报。
  第七条 任何单位和个人不得侵占、损毁或者擅自移动地质环境监测设施及标志。
  任何单位和个人均有权对破坏地质环境以及破坏地质环境监测设施、标志的行为进行举报。县级以上人民政府地质矿产行政主管部门接到举报后,应当及时调查处理。
  第二章 矿山地质环境保护
  第八条 勘查、开采矿产资源的,应当采取有效措施,防止造成地质灾害、环境污染和生态破坏,并做好水土保持、植被恢复和土地复垦工作。
  第九条 探矿权人应当对遗留的钻孔、探井、探槽、巷道和形成的危岩、危坡进行回填、封闭,或者采取其他消除地质灾害隐患的措施。
  第十条 开采矿产资源的,应当提交矿山地质环境影响评价报告,对地质灾害的危险性作出全面、详细的评估,并制定相应的矿山地质环境保护和治理方案。
  矿山地质环境影响评价报告经县级以上人民政府地质矿产行政主管部门审核后,纳入建设项目环境影响评价报告。
  第十一条 采矿权人应当对矿山地质环境进行监测,并将监测情况定期报送县级人民政府地质矿产行政主管部门;矿区范围跨行政区域的,报共同的上级人民政府地质矿产行政主管部门。
  采矿权人应当按照矿产资源开发利用方案、矿山地质环境保护和治理方案的要求进行采掘;因采矿造成矿山地质环境破坏的,应当及时进行治理。
  第十二条 采矿权人的矿产资源开发利用年度报告,应当如实反映矿山地质环境保护和治理情况。
  第十三条 采矿权人停办或者关闭矿山前,应当按下列要求履行矿山地质环境治理义务:
  (一)整治被破坏的土地,使之达到种植、养殖或者其他可供利用的状态;
  (二)整修露天采矿的边坡、断面并种草植树,消除安全隐患,使之与周围环境相协调;
  (三)采取封闭、充填或者人工放顶等措施,使地下井巷采空区达到安全状态;
  (四)按规定处理矿山开采废弃物;
  (五)符合国家和省规定的地质环境保护的其他条件。
  第十四条 矿山地质环境治理实行保证金制度。
  矿山地质环境治理保证金的收取标准,按照不低于治理费用的原则,根据矿区面积、开采方式以及对矿山自然生态环境影响程度等因素确定。按照治理方案,矿山地质环境分阶段治理的,保证金可以分期交纳。
  矿山地质环境治理保证金实行财政专户储存,不得挪作他用。采矿权人履行治理义务,经县级以上人民政府地质矿产行政主管部门验收合格,保证金及其利息应当及时退还采矿权人。
  具体实施办法由省人民政府制定。
  第十五条 对历史遗留的已被破坏的矿山地质环境,当地人民政府应当采取措施,制定优惠政策,按照谁投资谁受益的原则,鼓励单位和个人投资治理。
  第三章 地质遗迹保护
  第十六条 下列地质遗迹应当予以保护:
  (一)具有科学研究价值的地质构造、地质剖面和古生物化石分布区;
  (二)具有科学研究和观赏价值的地质地貌景观和岩石、矿物、宝玉石的典型产地;
  (三)具有独特医疗、保健作用或者科学研究价值的温泉、矿泉;
  (四)具有科学研究价值的典型地质灾害遗迹;
  (五)需要保护的其他地质遗迹。
  第十七条 对具有典型意义的地质遗迹,可以按照国家和省有关规定建立地质遗迹自然保护区或者地质公园。
  对不具备建立地质遗迹自然保护区和地质公园条件,但具有观赏和保护价值的地表形态,设区的市、县(市、区)人民政府可以建立地质地貌景观保护区。
  第十八条 建设项目应当避开地质遗迹自然保护区和地质公园;确实无法避开的,应当报经该地质遗迹自然保护区或者地质公园的原批准机关同意,并采取相应的保护措施。
  地质遗迹自然保护区和地质公园内的原有设施对地质遗迹构成危害的,由县级人民政府地质矿产行政主管部门责令设施所有人限期治理。
  第十九条 在地质遗迹自然保护区和地质公园内从事科学研究、教学实习以及标本、化石采集等活动的,应当遵守国家有关规定。
  第二十条 禁止在地质遗迹自然保护区和地质公园内从事下列活动:
  (一)擅自采集标本、化石等破坏地质遗迹的;
  (二)采矿、取土、爆破;
  (三)修建与地质遗迹保护无关的建(构)筑物;
  (四)法律、法规禁止的其他行为。
  第二十一条 任何单位和个人不得在地质地貌景观保护区、风景名胜区、城市规划区范围内和铁路、高速公路、国道、省道两侧以及海岸线的直观可视范围内露天开采矿产资源。
  工程建设破坏地质地貌景观的,建设单位应当在工程竣工后六个月内予以治理。
  第四章 地质灾害防治
  第二十二条 县级以上人民政府地质矿产行政主管部门应当对本行政区域内的地质灾害状况进行调查,并根据调查情况编制地质灾害防治规划和年度防灾预案,报同级人民政府批准后实施。
  地质灾害防治规划应当纳入土地利用总体规划、城市总体规划、矿产资源总体规划。
  县级以上人民政府应当根据地质灾害防治规划安排相应的经费,用于地质灾害的监测、调查和防治。  
  第二十三条 县级以上人民政府应当根据本行政区域内地质灾害发育和分布规律划定地质灾害易发区和地质灾害危险区,并在地质灾害危险区边界设置警示标志。
  本条例所称地质灾害易发区,是指经地质灾害调查确定的,容易发生地质灾害的区域。
  本条例所称地质灾害危险区,是指已出现地质灾害前兆,可能造成人员伤亡或者重大财产损失的地区。
  第二十四条 在地质灾害易发区从事各类生产和建设活动的,应当采取防止诱发地质灾害的措施。
  在地质灾害危险区不得从事采矿、取土、削坡、爆破、过量开采地下水以及工程建设等可能诱发或者加重地质灾害的活动。
  第二十五条 在地质灾害易发区进行工程建设的,应当在可行性研究阶段进行地质灾害危险性评估;建设项目未经评估或者经评估不宜建设的,不得办理建设用地审批手续。
  第二十六条 从事地质灾害危险性评估活动的,应当具备相应的资质。
  从事地质灾害危险性评估活动的,应当对建设项目诱发或者加重地质灾害的可能性,以及建设项目遭受地质灾害的危险性作出评估,提出防治建议,并对评估结果负责。
  地质灾害危险性评估结果,应当按照评估级别报设区的市以上的人民政府地质矿产行政主管部门备案。
  第二十七条 地质灾害发生后,有关单位和个人应当及时向当地人民政府及其地质矿产行政主管部门报告。当地人民政府及其地质矿产行政主管部门接到报告后,应当立即组织有关部门和人员进行抢险救灾,并做好地质灾害的监测和治理工作。
  第二十八条 因工程建设等人为因素造成的地质灾害,责任人应当采取措施予以治理。
  难以确认责任人和主要由自然因素造成的地质灾害,由县级以上人民政府负责组织治理。
  第二十九条 对地质灾害发生的原因或者治理责任有争议的,可以向县级以上人民政府提出申请,由人民政府组织有关专家进行确认。
  第三十条 地质灾害治理方案应当符合国家地质灾害治理设计规范。
  从事地质灾害防治工程勘查、设计、施工和监理活动的,应当具备相应的资质。
  第三十一条 地质灾害防治工程由建设单位按照国家规定的验收标准组织竣工验收。
  第五章 法律责任
  
  第三十二条 违反本条例规定,侵占、损毁或者擅自移动地质环境监测设施或者标志的,由县级以上人民政府地质矿产行政主管部门责令限期改正;逾期不改正的,可处以二千元以上二万元以下罚款。
  第三十三条 违反本条例规定,探矿权人对遗留的钻孔、探井、探槽、巷道或者形成的危岩、危坡未进行回填、封闭,或者未采取其他消除地质灾害隐患的措施,造成矿山地质环境破坏的,由县级以上人民政府地质矿产行政主管部门责令限期治理;逾期不治理或者治理达不到要求的,由县级以上人民政府地质矿产行政主管部门组织治理,费用由探矿权人承担,并可处以五千元以上五万元以下罚款;情节严重的,由原发证部门吊销勘查许可证。
  第三十四条 违反本条例规定,采矿权人因采矿造成矿山地质环境破坏的,由县级以上人民政府地质矿产行政主管部门责令限期治理;逾期不治理或者治理达不到要求的,其治理保证金全部或者部分转为治理费用,由县级以上人民政府地质矿产行政主管部门组织治理,并可处以一万元以上十万元以下罚款;情节严重的,由原发证部门吊销采矿许可证。
  第三十五条 违反本条例规定,在地质遗迹自然保护区或者地质公园内有下列行为之一的,由县级以上人民政府地质矿产行政主管部门责令停止违法行为,限期治理;有违法所得的,没收违法所得。违反第(一)项规定情节严重的,可处以一千元以上一万元以下罚款;违反第(二)项或者第(三)项规定情节严重的,可处以五千元以上五万元以下罚款:
  (一)擅自采集标本、化石等破坏地质遗迹的;
  (二)从事采矿、取土、爆破活动的;
  (三)修建与地质遗迹保护无关的建(构)筑物的。
  第三十六条 违反本条例规定,在地质灾害危险区从事采矿、取土、削坡、爆破、过量开采地下水或者工程建设等可能诱发或者加重地质灾害的活动的,由县级以上人民政府地质矿产行政主管部门责令停止违法行为,有违法所得的,没收违法所得;情节严重的,可处以一万元以上十万元以下罚款。
  第三十七条 违反本条例规定,因工程建设等活动造成地质地貌景观破坏或者地质灾害的,由县级以上人民政府地质矿产行政主管部门责令限期治理;逾期不治理的,由县级以上人民政府地质矿产行政主管部门组织治理,费用由责任人承担,并可处以一万元以上十万元以下罚款。
  第三十八条 违反本条例规定,造成损失的,依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  第三十九条 县级以上人民政府及其地质矿产行政主管部门或者其他有关部门的工作人员,在地质环境保护监督管理工作中,有下列情形之一的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
  (一)对不符合本条例规定条件的审批事项予以批准的;
  (二)不履行地质环境保护监督管理职责,发现破坏地质环境的违法行为不予查处的;
  (三)接到举报后不及时调查处理的;
  (四)侵占、挪用地质环境治理保证金或者应当退还采矿权人而不予及时退还的;
  (五)其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。
  第六章 附 则
  第四十条 本条例自2003年9月1日起施行。