农业部


农业部关于印发《“十一五”时期全国农产品市场体系建设规划》的通知

农市发[2006]21号

各省、自治区、直辖市、计划单列市农业（畜牧、渔业）厅（局、委、办），新疆生产建设兵团农业局：

　　为推进“十一五”期间农产品市场体系建设，为发展现代农业提供有力支撑，我部组织拟定了《“十一五”时期全国农产品市场体系建设规划》，现印发给你们。希望各地以本规划为依据，在深入调查研究的基础上，结合实际，积极贯彻，进一步加强“十一五”期间本地区农产品市场体系建设。

　　 二〇〇六年十一月二十八日

“十一五”时期

全国农产品市场体系建设规划

　　农产品市场体系，是流通领域内农产品经营、交易、管理、服务等组织系统与结构形式的总和，是沟通农产品生产与消费的桥梁与纽带，是现代农业发展的重要支撑体系之一。“十一五”时期，经济、社会进一步发展，新农村建设全面推进，这要求农产品流通必须更加有序、规范、安全、高效。为此，必须加快推进农产品市场体系建设，完善基础设施，改善综合服务，增强流通能力，提高流通效率，创造更好的市场流通条件，有效实现农产品价值，拉动农业和农村经济持续发展。

　　一、“十五”农产品市场体系建设进展情况

　　“十五”时期我国农产品市场体系建设快速推进，体现在：

　　（一）市场体系发展。截至“十五”期末，全国农产品批发市场数量大体稳定在4300家左右，市场年成交额不断提高，2005年达到3600亿元；农贸市场数量稳中略降，约为25000家，但改造步伐加快，露天的马路市场和简易市场逐渐被具有固定场所和设施的规范市场取代；农产品在超市的地位不断凸显，上海、北京、青岛等城市超市农产品销售量已占到当地农产品零售总量的三分之一以上；期货市场稳步发展，国家“十五”期间新批准棉花、食糖上市交易，使农产品期货交易品种达到9个，年成交额逾6万亿元。

　　（二）政策环境改善。“十五”期间，国家加大了对农产品市场基础设施建设的支持力度，2002年农业部等6部委联合印发了《关于进一步加强农产品流通基础设施建设的若干意见》，2004年、2005年农业部印发了《农产品批发市场建设管理指南（试行）》和《关于加强农产品市场流通工作的意见》，对农产品市场流通基础设施建设的方向、内容、功能等提出了明确要求，为各地加强农产品市场建设提供了有力的指导。

　　（三）市场主体多元。截至“十五”期末，农产品经纪人发展到500万左右，成为农产品运销的重要力量；农民专业合作组织发展到15万个左右，在组织农民统一进入市场、增强竞争力、增加收入方面发挥了重要作用；农业产业化龙头企业发展到4300多家，带动作用不断增强；国合商业组织在粮食、棉花等大宗农产品收购与农产品进出口贸易等领域中仍占据重要地位。

　　（四）市场服务加强。截至“十五”期末，全国有28个省（区）开通了辖区内的农产品运输“绿色通道”，全国建立了“五纵两横”的“绿色通道”网络，促进了农产品流通和统一大市场的发展；农业信息化建设有力推进，全国31个省、80%左右的地（市）和40%的县都建立了农业信息局域网，开通了农产品供求信息全国“一站通”系统，市场信息服务得到强化；市场质量检测服务不断拓展，农业部支持建立质量检测中心的定点批发市场达225家，比“九五”期末的18家增长了11.5倍，农药残留检测能力迅速提升。

　　二、“十一五”农产品市场体系发展面临的形势

　　（一）建设社会主义新农村的重大决策和部署，为农产品市场体系带来了新的发展机遇。党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，2006年中央1号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，进一步明确了新农村建设的具体目标与要求。“十一五”时期，随着新农村建设的推进，农业和农村经济发展的外部环境将更加优化，工业反哺农业、城市支持农村、城乡统筹和谐发展的方针将得到贯彻落实，农产品市场体系作为农业和农村经济发展的重要支撑体系之一，将得到国家更多的政策支持，迎来更大的发展机遇。

　　（二）农业综合生产能力的提高，为农产品市场发展提供了雄厚的物质基础。按照《全国农业和农村经济发展第十一个五年规划（2006-2010年）》确定的目标，“十一五”期间，我国农业综合生产能力将有一个新的提高，粮食生产能力将达到5亿吨，棉花、油料和糖料产量分别达到680万吨、3200万吨和1.2亿吨，肉、蛋、奶、水产品、蔬菜、水果等也将有大幅增长，大量商品农产品进入市场交易，为市场繁荣奠定了坚实的物质基础，也对市场发展提出了新的更高的要求。

　　（三）市场经济体制进一步完善，为农产品市场发挥价值规律作用促进产销发展创造了更好的制度环境。“十一五”时期，国家将继续深化各项改革，进一步完善市场经济体制，促进全国统一、开放、竞争、有序的农产品市场体系不断向前发展，各种阻碍农产品自由流通的制度性障碍将逐步消除，全国农产品运销“绿色通道”制度将更加完善，价格形成更加透明、公正，市场信息的传播更迅速，这些都为农产品市场发挥价值规律作用、更有效地引导农产品产销发展提供了制度保障。

　　（四）农业对外开放程度的提高，为农产品市场发展提供了更加广阔的空间。“十一五”时期，我国全面步入WTO后过渡期，农产品市场进一步对外开放，国际市场与国内市场的联系更加紧密。一方面将有更多的国外农产品进入国内市场，参与流通，向全国辐射；另一方面我国将有更多的优势农产品进入国际市场，寻找新的市场销路，这为农产品市场发展提供了更大的空间，提出了更高的要求。

　　（五）《农产品质量安全法》的实施，为农产品市场发展提出了更高的要求。2006年11月1日，《农产品质量安全法》正式施行，标志着我国农产品质量安全工作迈入了依法行政的新阶段。这部法律对农产品市场流通环节加强质量监督检查作出了明确规定，市场必须履行相应的义务和责任。这对农产品市场加强相关组织机构建设、配备设备与人员、健全管理运行制度是一种有力的法律支持。

　　（七）当前市场建设与运行中的矛盾与问题，为农产品市场发展提出了严峻的挑战。我国农产品市场体系建设虽然取得了长足的进步，但与发达国家比较成熟和完善的农产品市场体系相比较，还存在着明显的差距和不足。主要问题是：农产品市场体系发展东强西弱，产地市场尤其落后，地区发展不平衡；农产品市场设施简陋、服务功能单一的问题仍然突出，制约着很多市场发挥更大的作用；农民进入市场的组织化程度低，市场主体呈小规模、大群体格局，流通效率不高，抗市场风险能力弱；农产品市场管理相关法律制度不健全，维护市场秩序工作难度大；农村商品流通的信息化建设处于起步阶段。这些都对农产品市场体系建设提出了严峻挑战，更增强了完善农产品市场体系的紧迫性。

　　三、“十一五”农产品市场体系发展的指导思想与目标

　　（一）指导思想

　　坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，紧紧围绕农业不断增效、农村加快发展和农民持续增收的中心任务，根据党的十六届五中全会关于健全农产品市场体系、推进现代农业和社会主义新农村建设的要求，适应城乡居民对农产品数量、品种、质量消费需求日益提高的需要，加快市场基础设施改造升级，完善市场服务功能，拓展市场经营领域，全面推动我国农产品市场体系的硬件设施和软件管理向现代化迈进，变市场约束为市场动力，提升我国农产品竞争力，促进农业和农村经济持续、快速发展。

　　（二）基本原则

　　“十一五”期间，农产品市场体系建设要坚持以下原则：

　　——政府引导，市场化运作。农产品市场体系是具有一定公益性质的社会公共基础设施，各级政府要发挥引导作用，加强规划，合理布局，增加投入，引导市场健康发展。同时，市场建设又必须尊重经济规律，实行市场化运作、企业化管理，多渠道筹集资金，加强内部管理，建立现代企业制度，不断提高自我积累与自我发展能力。

　　——因地制宜，分类指导。农产品市场体系包含多种不同类型的市场形态，同样类型的市场之间也会因所处的地区条件不同，面临不同的发展环境。对于不同的农产品市场，应当根据各自发展的规律与特点，进行分类指导。应根据不同的农业区域特色、消费市场特点、市场发育程度、地区整体经济发展水平等客观情况，因地制宜指导市场体系建设。

　　——立足现实，循序渐进。我国农产品市场体系建设是一个长期、渐进的过程，不可能一蹴而就。农产品市场体系建设受到经济、社会、体制、人员素质等多种因素的影响。不能脱离现实的客观环境凭主观意愿进行市场体系建设，必须立足现实，充分考虑现有的经济技术条件与市场发展环境，循序渐进地向前推进。

　　——完善设施，创新管理。农产品市场体系建设不仅要加强各类市场的硬件基础设施建设，改善市场的环境条件，还要注重创新管理方式，积极采用先进的流通方式与管理方式，健全各项科学管理制度，以便同步提升市场体系的软件与硬件水平，使市场的各种功能更有效地得到发挥。

　　（三）发展目标

　　到2010年，在政府的宏观调控和扶持下，基本建立起以现代物流、连锁配送、电子商务、期货市场等现代市场流通方式为先导，以批发市场为中心，以集贸市场、零售经营门店和超市为基础，布局合理、结构优化、功能齐备、制度完善、有较高现代化水平的统一、开放、竞争、有序的农产品市场体系，农产品市场整体运行状况接近同期发达国家的中等水平。具体要在以下四个方面取得明显进展：

　　——市场基本功能明显增强。通过加强建设和改进管理，使农产品市场基础设施普遍得到改善，市场管理与服务水平有新的提高，市场集散商品、形成价格、传播信息等基本功能和辐射带动作用明显增强。

　　——市场主体经营能力显著提高。通过扶持引导，使市场主体的经营规模和经营能力不断提高，抗风险能力显著增强；通过建立诚信机制，促进市场主体合法经营、平等竞争。

　　——市场监控农产品质量安全的能力初步形成。通过普遍建立农产品质量安全检测室，完善日常检测与结果报告制度，推动在农产品市场开展经常性的质量安全检测，使市场切实担负起监督控制流通环节农产品质量安全的职责。

　　——现代流通方式得到有效推进。通过推动农产品分级包装上市，促进订单交易、拍卖交易、网上交易的发展；通过发展连锁经营、物流配送、期货市场、电子商务，进一步拓宽农产品市场流通渠道，提高流通效率。

　　四、“十一五”农产品市场体系发展与建设重点

　　（一）加快农产品市场改造步伐

　　——在农产品批发市场组织实施升级拓展工程。推进10个方面的基础设施建设，即市场地面硬化、水电道路系统改造、交易厅棚改扩建、储藏保鲜设施、加工分选及包装设施、客户生活服务设施、市场信息收集发布系统、市场管理信息化系统、质量安全检测系统、卫生保洁设施。拓展10个方面的业务功能，即实行场地挂钩、开展加工配送、监管质量安全、推进规范包装、强化信息服务、发展现代流通、壮大市场主体、开拓对外贸易、维护安全交易、完善公共服务。

　　——积极改造农贸市场。实行退路进厅，取消马路市场，建设场所相对固定的大厅式交易市场，完善场地、道路、水电、垃圾处理等必要设施。继续在有条件的地方积极推行“农改超”，提升市场档次。大力发展社区便利店，建立新型农产品零售网络。

　　（二）发展农产品现代流通方式

　　——发展农产品连锁经营。引导农业产业化龙头企业、批发市场和大型农产品流通企业发展农产品连锁经营，建立新型、高效的农产品营销网络。支持建立一批跨区域的大型农产品物流配送中心，提高农产品集中采购、统一配送的能力。鼓励农民专业合作经济组织在城市建立农产品品牌直销连锁店。

　　——发展农产品电子商务。培育大型农业网站，强化农产品市场信息收集发布。积极创造条件建立网上交易平台，探索开展农产品电子商务。完善农业网上展厅，扩大农产品网上宣传、推介力度。

　　——发展农产品期货市场。稳步推动农产品期货市场发展，选择条件成熟的品种及时组织上市交易，增加农产品期货交易品种。加强期货市场资源的开发利用，扩大影响面，延伸服务范围，使更多农产品生产、加工、贸易企业和农民能够参与期货市场的活动，维护自身利益。

　　（三）培育壮大市场主体

　　积极培育、壮大农产品经纪人队伍，围绕农产品流通政策、运销贮藏加工技术、质量安全知识与法规、农业科技等内容开展农产品经纪人培训，向农产品经纪人提供市场信息服务，帮助他们提高素质，增强市场开拓能力。积极引导农民营销合作组织发展，鼓励运销大户、农产品加工和流通企业领办营销合作组织，提高农民参与农产品流通的组织化程度，增强市场竞争力。

　　（四）推进农产品分等分级和包装上市

　　加快制订全国统一的农产品分等分级标准，积极宣传农产品分等分级知识，鼓励农民和经销商按统一标准对农产品进行分等分级，实行规格化包装，提升农产品整体形象。积极引导在农产品集中产区和产地批发市场，建立农产品分选、包装设施，为农产品产后分等分级和包装提供条件。

　　（五）加强农产品营销促销服务

　　积极利用WTO规则，加大对农产品营销促销服务的支持力度，加快建立和完善农产品营销促销服务平台，为农产品生产经营者、加工贸易企业提供形式多样的营销促销服务。进一步充实、完善农产品网上展厅，利用互联网全面展示和推介我国优质、安全、特色农副产品，为沟通产销创造条件。加强农产品营销促销公益广告宣传，提高我国农产品的声誉，扩大市场影响。培育大型农产品展会，增强展会的品牌影响，推动农业交流，促进农产品贸易。支持国内农业企业实施“走出去”战略，积极参加国外大型农产品博览会，扩大我国农产品的国际影响，不断开拓国际农产品市场。

　　五、农产品市场体系建设的保障措施

　　农产品市场体系建设作为现代农业发展的一个重要支撑体系，要纳入政府公共财政支持范畴，加大投入，重点支持，要创造良好的政策环境，推动其快速发展。

　　（一）加强领导。加强农产品市场体系建设是社会主义新农村建设和发展现代农业的一个重要抓手，是拓展农业部门产业管理职能的重要体现。各级农业部门必须高度重视，切实加强对体系建设的组织领导，为市场发展积极争取优惠政策，帮助协调解决市场发展中遇到的实际问题。

　　（二）增加投入。积极争取计划、财政等部门的投资，重点支持农产品市场的水电路系统、信息收集发布系统、农产品质量安全检测系统、电子统一结算系统、环保卫生等公益性基础设施。同时，要积极协调金融机构，为市场建设创造良好的融资环境，争取更多的信贷支持。各级农业部门要逐步调整现有农业资金的投入结构和支持重点，向农产品市场体系建设倾斜，扶持市场发展。通过政策引导，吸引企业、个人等各种社会力量投入农产品市场流通设施建设，并积极利用外资，形成多元化的投入机制，促进市场建设与发展。

　　（三）强化服务。加强对农产品市场建设的规划，引导市场建设合理布局，积极指导市场实施升级改造工程；支持建立农产品市场流通行业协会，推动市场之间加强交流合作，促进共同发展；完善、落实全国农产品运输“绿色通道”政策，减轻农产品运销环节的税费负担；加强农产品市场信息服务，促进产销衔接，引导农产品有序流通。

　　（四）加强执法。认真贯彻落实《农产品质量安全法》，在农产品市场流通环节建立健全质量安全检测机构，配备必要检测设备，充实检测技术人员，完善检测报告制度，推行农产品质量安全市场准入制度，严格把好质量安全关口。同时，积极推动建立健全农产品市场流通法规，包括《农产品批发市场法》，规范农产品市场行为，理顺管理体制，为农产品高效、有序、安全流通提供法律制度保障。

　　（五）组织培训。对农产品市场管理人员进行现代市场建设与运营管理知识培训，不断提高业务水平和管理能力，保障市场升级改造的顺利进行和先进交易方式的推广应用。对市场信息和质量安全检测技术人员进行专业技术培训，提高从业技能，保证工作质量。对从事农产品运销的个人和团体进行营销技能和政策法律知识培训，提高营销能力，并积极引导其建立多种形式的联合与合作，提高组织化程度，逐步向法人化、企业化经营方向发展。

　　（六）搞好宣传。利用多种形式大力宣传农产品市场体系建设的重要意义、重大进展、积极效果与典型经验，扩大社会影响，争取有关部门的理解与支持，吸引更多社会力量参与农产品市场体系建设，为推进体系建设营造良好的舆论氛围。


“执行难”的成因及解决办法

王树生


执行工作中,一些已经生效的案件判决的执行，存在被执行人难找，执行财产难查，协助执行人难求，应该执行的财产难动等问题。法院“执行难”是社会各界普遍关注的焦点，也是法院审判工作中存在的难点。这一热点问题引起了党和国家的高度重视，中共中央专门发出文件就法院执行工作作出明确指示，并将“切实解决执行难问题”写进了党的十六大报告中，标志着人民法院的执行工作从此迈入新纪元。如何才能切实解决执行难？是摆在各级法院和执行人员面前的一个重大课题。笔者试图就执行难存在的原因和问题及解决的办法，谈一点粗浅的认识。
一、“执行难”的成因
民事司法实践中，“执行难”之难可归结为四个方面：被执行人难找，被执行财产难寻，协助执行人难求，应执行财产难动。形成“执行难”的原因是多方面的。
一是地方保护主义、部门保护主义的存在造成“执行难”。少数地方官员和部门领导从狭隘的本位主义出发，表面上支持人民法院执行，实际上偏袒本地当事人，为被执行人逃避履行义务寻找种种理由，隐瞒事实真相，编造虚假事实，有的甚至以影响稳定为借口，向人民法院施加压力，制造执行障碍。个别领导甚至赤裸裸地站在执法的对立面，成为被执行人拒不履行义务的强有力的支柱和后台老板。执行中一些有义务协助的部门和被执行人串通一气，刁难执行人员，为了部门利益，阻碍法院判决、裁定的执行。
二是由于客观原因造成的执行难。被执行人缺乏执行能力，无财产可供执行，必然导致执行难。例如，涉及农村土地纠纷和村委会的案件，数量较多，执行难度较大。近年来，农村土地纠纷，农业人口享受村民待遇纠纷逐年上升，处理这类问题，农民抵触情绪较大。村委办企业，由于经营不善，企业倒闭，借贷不能偿还，村委往往根本无财产可供执行。
三是主观原因造成的执行难。这里的主观原因主要是指地方政府的主要财源和利税大户，属于地方政府重点保护的骨干企业，法院执行始终面临着政府的行政干预。另外，前些年，党政机关开办了大量企业，现在这些企业按规定已退出市场，企业尽管已停止和注销了，但上级开办单位往往应承担资金虚投，抽逃资金或企业清算的法律责任。民事执行中造成执行难的主观原因还有被执行人恶意躲债，即通常表现为，被执行人下落不明，无法执行。被执行人是自然人的，涉案自然人东躲西藏，居无定所，执行人员花费大量时间和精力查找不到，案件无法执行。
四是强制执行立法滞后。强制执行程序被规定在民事诉讼法中，关于执行的条文仅有三十多条，而多年来，全国法院有待执行的案件不少于二、三百万件，而且情况千差万别，所以，把执行程序规范作为民事诉讼法的部分，这种立法体例本身就限制了执行规范的完善。尽管现在有些相关的规定和司法解释，但仍未改变内容过于概括，原则抽象，可操作性差的状况，立法滞后也是造成执行难的不可忽视的原因。
五是执行体制不健全。人民法院的执行工作是随着近十几年来民商事案件有大量增加而发展起来的，执行工作发展之始，就没有形成一套符合执行规律的执行工作体制。理念陈旧，思路狭窄，重审轻执，审执严重脱节，审判人员只顾审判，不管审结的案件是否执行得了，或者审判员在制作诉讼文书时，就未充分考虑如何有利以后的执行。执行人员在执行过程中仍是依职权主义为主，而非强化当事主义，仍是穷尽执行手段，而非穷尽执行程序。债权申请人不具有市场风险意识，认为法院判给多少，就应执行多少，债权申请人在执行过程中，不具有财产举证责任，造成了债权申请人“动动嘴”，执行人员“跑断腿”的被动局面，执行效率低下，成了执行工作的顽症，也造成了执行难。笔者深感执行体制不顺是造成执行难的根本原因。
六是执行人员业务素质不高。在执行工作岗位上，执行人员法律知识不熟，遇到问题不知道如何处理，往往简单地认为，执行就是拿着判决书、调解书向被执行人讨帐，这是一种普遍的错误观念。执行干警综合素质不能适用执行工作的客观要求，也造成了当今的“执行难”。
二、解决“执行难”的有益尝试
为解决“执行难”问题，中共中央于1999年发布了著名的“11号文件”，要求加强执行工作，改革执行工作，采取坚决有效的措施解决“执行难”问题。最高人民法院于1999年10月发布的《人民法院五年改革纲要》中，也明确提出了对执行体制进行改革的总体构想，这就是，在全国建立起执行机构统一领导、监督，配合得力，运转高效的执行工作体制。党的十六大报告也明确提出解决执行难问题。在这种背景下，笔者所在法院在如下几个方面也进行了尝试。
一是大力推进执行队伍建设。笔者所在法院几年来始终将努力造就一支政治坚定、业务精通、人民群众满意的高素质执行队伍，作为法院执行工作的重中之重。一方面，充分认识到执行队伍建设的长期性、艰巨性和紧迫性，不断加强执行干警的思想、政治、组织、纪律和作风建设，狠抓干警法律知识和业务技能的培训，使其成为能胜任执行工作的全面型人才；另一方面，走精英化执行之路，逐步提高执行队伍建设的标准，对执行人员的配备、教育、培训予以政策倾斜，及时将不适应从事执行工作的人员坚决调离执行岗位。
二是灵活运用各类执行措施。对于已规定的民事诉讼法中和有关司法解释中的各种执行措施大胆使用灵活运用，如司法拘留、查封、拍卖等，对故意逃避债务的被执行人，积极借助被执行人所在地的报纸、电视台、广播电台等媒体，公共披露被执行人名称、生效法律文书及其确定的义务，督促其履行。在实践中，创造性地运用或大胆借鉴兄弟法院的执行方法，例如，有奖举报，对被执行人高限制，债权转移，不动产抵押返租等，并逐步加以完善。对那些故意阻碍抗拒执行的违法行为，应依照民事诉讼法适用罚款，司法拘留等强制措施，情节严重犯罪的按照刑法第三百一十三条之规定，以拒不执行人民法院判决、裁定罪追究行为人的刑事责任。
三是大力宣传执行法律知识，努力提高执行法律知识。几年来，笔者所在法院清醒认识到普遍提高公民的法律意识是确保执行工作顺利开展的根本途径。因此，法院努力通过各种形式宣传执行工作，把国家的法律政策通过报纸、电视台、广播电台诸新闻媒体予以宣传，在全社会以逐渐形成“生效法律文书必须执行”的法律意识，形成以抗拒、阻碍、干扰人民法院执行为耻，以服从、协助、支持人民法院执行为荣的法制环境。不断要求执行干警在执行过程中，善于向当事人和人民群众宣传法律、政策促使被执行人自觉履行法律义务。
四是积极依靠党委领导和人大支持，增强执行工作抗干扰能力。执行工作纷繁复杂，涉及方方面面，单纯依靠法院自身的努力消不能完全解决问题。大量生效的法律文书难以执行，地方和部门保护主义是一个重要根源。法院必须紧紧依靠党委、人大、政府的支持，重大执行活动及时邀请人大现场监督，定期向党委、人大汇报执行工作的热点、难点问题。同时，法院执行工作也离不开党委和人大的积极协调，随着执行工作难度的日益增大，法院执行活动需要检察、公安、银行、工商、土地规划、房产等职能部门协助的情形愈加普遍，一些剌手案件，经过党委、人大的协调，执行工作遇到的难题便能较顺利地解决。
五是树立新的执行理念，深化执行改革。摈弃不符合现代法治要求，制约执行工作的陈旧作法，深化执行改革，创建符合执行工作规律的新体制与新模式，包括执行体制，执行机构，执行权运行机构和执行方式与方法四个层面。笔者所在法院在这方面也进行了有益的尝试，推行了执行裁决权与执行实施权相分离的制度。创新执行方式方法，建立健全执行风险告知、执行听证、债权凭证等制度从体制上和制度上规范执行工作，执行效率有了提高。
（作者单位：山东省垦利县人民法院）