情理之中，意料之内,

—— 对 李 慧 娟 现 象 的 思 考

资兴市政府法制办 郭 昌 明


近来全国部分媒体报道了洛阳市中级法院一起种子纠纷案。在这起普通的民事纠纷案背后隐藏着不“寻常”，引发不“寻常”的是洛阳市中级法院对该其种子纠纷一审判决中书（[2003]洛民初字第26号,以下简称该民事判决书）中的一句话。这句话就是“……《种子法》实施后，玉米种子的价格已由市场调节，《河南省种子条例》作为法律阶位较低的地方性法规，其与《种子法》相冲突的条自然无效……”，正是这句话，该案不仅遭到了河南省人大的质疑，而且主审该案的女法官法学硕士李慧娟面临撤销审判长和调离审判岗位的处分。社会各界对此也褒贬不一，从而引发了法学界对国内法律冲突适用的再思考。这我们称之为“李慧娟现象”
2003年11月26日，《法制日报》刊登了一篇题为《种子官司的意外绽放》的文章报道此事。该文指出“……这起种子官司，给了人们丰富的讨论空间，从下位法和上位法冲突到司法审查，到法制的统一性……，这起种子官司‘绽放’太多的意外。”对此，笔者认为，该起种子官司绽放太多的“意外”均在情理之中、意料之内。
一 该民事判决书，确有错误
法院作为审判机关，其审判工作的实质，就是一个法律适用过程，即在现行有效法律框架内，将法律意图最大限度的贯彻落实。其特征有三：一是法院的审判工作是一个法律适用程序；二是法院审判工作的准绳是现行有效的法律框架内的法律；三是法院审判工作不能改变法律意图。就这起种子官司而言，洛阳市中级法院错误有三：
1、 审判工作越权
法院的审判工作是一个适用法律的程序，也就是说法院工作的职责是在程序上保障法律意图的贯彻落实，而非在实体上对法律意图的进行裁判。如果法院对法律意图进行评判的话，则法院审判工作有越权之嫌。
就本案而言，洛阳市中级法院就案件所涉《种子法》和《河南省农作物种子管理条例》（以下简称《种子条例》）的适用上，只能依法作出适用选择，而不能该民事判决书中作出实体裁判：“……《河南省种子条例》……与《种子法》向冲突的条自然无效……”。这样的裁判无疑是以判决书的形式在实体上向社会宣告——《种子条例》的相关法律条款无效。这显然是一种越权行为。严重背离了法院审判工作的职责。
2、 法理司法化
法理与法律是两个不同概念。法理是不具有法律约束力，法律具有法律约束力。也正因为如此我国《民事诉讼法》第七条才明确规定：“人民法院审理民事案件，必须以事实为根据，以法律为准绳。”也就是说法院的审判工作必须限定在现行有效法律框架内，法理不得作为民事案件审理的依据，不得司法化。
从该民事判决书中我们不难发现，洛阳市中级法院裁判《种子条例》相关条款自然失效的理由是“作为法律阶位较低的地方性法规，其与《种子法》相冲突”。这一理由显然是是法理中的国内法律冲突的适用理论，而不是法律规定。因此洛阳市中级法院的这一裁判行为明显违反了《民事诉讼法》第七条规定，是“法理司法化”。
3、 推不出
《立法法》在第五章适用和备案中，第七十八条规定“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”第七十九条规定“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”。第八十条规定“地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。 省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。”这一系列的法律的适用条款，仅仅只说明——在国内法律冲突的适用上，上位法的效力高于下位法，优先适用。我们无法从中推出——与上位法相冲突的下位法就得失效，这一判断。质言之，与上位法相冲突的下位法并非一定失效。
再回到本案中来，在现行有效法律框架内，洛阳市中级法院根据法律意图，根本推不出《种子条例》“……与《种子法》相冲突的条自然无效……”这一判断，只能得出《种子条例》相关条不适用的结论。
因此，洛阳市中级法院该民事判决书，遭到河南省人大的质疑，是在情理之中，毫不意外。
二 国内法律冲突，能依法解决
在我国现行有效的法律框架内，法律为我们解决此类问题，提过了两种途径。
1、 治标法
法院仅在法律适用的程序上，依据《立法法》对法律适用的规定，直接对冲突的国内法律规范的适用作出选择。虽然这种方法不能从实体上纠正下位法的违反上位法现象，但是极为经济，有利于提高司法效率。
基于此，洛阳市中级法院对此案涉及国内法律冲突部分的裁判可以作出如下处理：
“……《中华人民共和国种子法》是由全国人大常委会颁布的法律，《河南省农作物种子管理条例》是河南省人大（常委会）颁布的地方性法规。由于在价格方面《河南省农作物种子管理条例》的规定与《中华人民共和国种子法》的规定不相吻合（也可以写明具体的冲突条款序号），根据《中华人民共和国立法法》第七十九条规定 ， 被告提出在种子的价格方面适用《河南省农作物种子管理条例》的请求，本院不予支持。……”　
这样处理，洛阳市中级法院既避免了“法理司法化”也避免了从实体上裁判《种子条例》“相关条当然失效”，且又又将自己的审判行为切实置于现行有效法律框架之内。
2、 治本法
法院依照《民事诉讼法》相关规定中止本案审理，依照《立法法》的有关规定将冲突的法律提请有关部门作出实体处理。这种方法能够彻底解决下位法和上位法的冲突问题，但诉讼成本高，不利于提高司法效率。
基于此，洛阳市中级法院可以根据《民事诉讼法》第一百三十六条规定对本案作出中止审理的裁定，同时依据《立法法》第八十七条、八十八条规定将《种子法》和《种子条例》转送有关机关处理。待处理完结后，再恢复本案的审理。
由于洛阳市中级法院绕过现行有效法律框架，而应用“法理司法化”的手段，来解决国内法律冲突问题，所以难免会产生“今后对下位法和上位法冲突作类似处理仅在法理之中”的意外。
透过本案，我们所注重的不仅仅是一个国内法律冲突问题，更重要的是，法院审判工作突破现行有效法律框架的“法理司法化”给法律秩序所带来的冲击。


湖南省娄底市人民政府


第25号



《娄底市行政机关内部行政行为规范（试行）》已经2008年10月24日市人民政府第10次常务会议审议通过，现予公布，自2009年1月1日起施行。







代 市 长



二○○八年十一月二十八日





娄底市行政机关内部行政行为规范（试行）



　　第一条 为提高行政机关办事效率，优化发展环境，建立高效运转机制，推进效能政府建设，根据《湖南省行政程序规定》，结合我市实际，制定本规范。

第二条 本规范所称的行政机关内部行政行为，是指全市各级行政机关（含法律、法规授权的组织和受行政机关委托具有行政管理职能的组织）之间办理请示、报告、会议纪要、询问、答复、商洽工作等内部行政事务，其规定的办结期限，适用市各级行政机关。

各级行政机关办理本市内党委机关、人大政协机关、司法机关、民主党派、群团组织、企事业组织的批示、函件、询问、商洽工作等事务的期限，办理公民、法人或其他组织向行政机关提出工作建议的信函（信访件、行政复议申请等除外）的期限，参照本规范执行。

第三条 行政许可、行政处罚、行政收费等外部行政行为，按照相关法律、法规、规章和政策执行，不适用本规范。

第四条 行政机关内部行政行为，必须严格遵守有关法律、法规、规章和其他有关规定，坚持提高效率、运转有序、公开透明、责任明晰的原则，更好地服务经济社会发展。

第五条 对于涉及抢险救灾、突发事件等紧急事项的处理，应坚持急事急办、特事特办的原则，严格按照有关规定和要求及时办理，并加强督办，以防延误。

第六条 各级人民政府负责本规范的组织实施；各级政府办公室、监察机关、政府法制部门负责本规定的监督检查指导和责任追究。

　　第七条 各行政机关对本单位处、科、股、站、所等内设机构的内部行政事务处理，由各行政机关制定具体实施细则。

第八条 市人民政府通过会议集体决定的事项或者市长、分管副市长对下级行政机关（含下级行政机关负责人）的批示、转阅件等，承办机关应按照下列规定，以书面或者口头方式向市人民政府或作出批示的市长、分管副市长报告办理落实情况：

（一）会议决定或者批示、转阅件明确了办结时限的，按照明确的时限办理；

（二）会议决定或者批示、转阅件没有明确办结时限，但相关法律、法规、规章规定了时限的，从其规定；

（三）会议决定或者批示、转阅件无明确办结时限，且法律、法规、规章无明确办结时限的，承办机关应在知悉会议决定或收到批示、转阅件之日起10个工作日内办结。

市人民政府通过会议集体决定或者市长、分管副市长明确指定或批示给2个以上行政机关办理的事项，有牵头部门的，由牵头部门按照要求办理；没有明确牵头部门的，由各相关行政机关按照其职责权限分别办理。

第九条 市政府办公室办理市人民政府常务会议纪要、市长办公会议纪要，应在会议结束后7个工作日内整理、送签、印发。

第十条 各级政府对于本级政府部门和下级政府的请示，应当在收到请示之日起10个工作日内批复或答复。

第十一条 上级政府部门对其主管或指导的下级政府部门的请示，应当从收到请示之日起10个工作日内批复或答复。

第十二条 行政机关之间的函件等，能够当场办理的应予当场办理；不能当场办理的应当在收到函件之日起10个工作日内书面答复。

第十三条 各级政府部门代政府草拟的规范性文件，需要其他部门会签的，会签部门能够当场办理的应予当场办理；不能当场办理的应当从收到文稿之日起3个工作日内会签。

经过相关部门会签后，送政府法制部门审查，材料齐全的，政府法制部门应当从收到文稿及其他材料之日起7个工作日内予以审查；材料不全的，应当从收到文稿之日起3个工作日内一次性告知起草部门需要补正的全部材料。情况复杂，需要与相关部门会商的，可适当延期。

第十四条 经相关部门会签并经政府法制部门审查后的规范性文件文稿，政府办公室应当在10个工作日内送签、印发。

第十五条 行政机关制定的规范性文件，报送政府法制部门统一登记、统一编号、统一公布，材料齐全的，政府法制部门应当在7个工作日内发出《规范性文件登记通知书》，并予以公布；材料不全的，应当从收到文稿之日起3个工作日内一次性告知起草部门需要补正的全部材料。

第十六条　因情况复杂或需要进行勘验、咨询、论证、评估、调查而不能按期办结、需要延期的事项，承办机关应当填写《机关办理事项延期申请表》，由分管或者主要负责人批准，可以延长15个工作日。同时，承办机关应当在期限届满前书面告知申办的行政机关，并说明原因和理由。

第十七条 办理的事项需要补正材料以及依法需要经过听证、招标、拍卖、检验、检测、勘测、检疫、鉴定、专家评审或需请示上级批复的，所需时间不计算在办理期限之内。承办机关应当将上述程序所需时间在《机关办理事项收件回执》中填写清楚，告知申办的行政机关。

第十八条 承办机关无正当理由在本规范规定的期限内未能办结的，属超时办理。

有下列情形之一的，视为超时办理：

（一）无正当理由对行政机关的请示、报告、函件不予受理的；

（二）不按规定给予答复的；

（三）超过办结时限才提出延期申请的；

（四）在规定的期限内，不将办理结果及时交付给申办机关的。

　　第十九条 行政机关无正当理由未能在规定的期限内批复或者答复请示、函告事项的，应当视为默许或同意，由此而造成的不良后果，由超时办理的行政机关承担相应责任。

第二十条 违反本规范超时办理的，由市政府给予通报批评；情节严重、造成严重后果的，依法依规追究直接责任人、直接主管负责人有关责任。

第二十一条 本规范由市人民政府法制办公室负责解释。

第二十二条 本规范自2009年1月1日起施行。